• Kliknij
  • Kliknij
  • Zobacz więcej

Mienie gminne, komunalne i finanse sołectwa

Drukuj
Pomimo że art. 35 ustawy o samorządzie gminnym – wymieniający kwestie, które muszą bezwzględnie zostać uregulowane w statucie sołectwa – nie wspomina wprost o gospodarce finansowej sołectwa, to nie znaczy, że statuty nie posiadające takich regulacji są prawidłowe.
Nie są i to nie tylko dlatego, że sołectwo nie prowadzące własnej gospodarki nie może prawidłowo funkcjonować, a o pełnym rozwinięciu działania wówczas nie ma nawet mowy. Nie są prawidłowe także dlatego, bo z innych przepisów ustawy wynika, że sołectwo powinno obowiązkowo prowadzić swoją gospodarkę finansową, tj. z przepisów: art. 51 ust. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 7, a pośrednio wynika to również z przepisu art. 35 ust. 3 pkt 4.
Podstawa prawna finansów sołectwa
Tak więc statut nie zawierający regulacji odpowiadających na pytanie jak powinna być prowadzona gospodarka finansowa przez sołectwo jest wadliwy. Wadliwy jest też statut, który zamiast tych przepisów zawiera puste ramy ustawowe przepisane żywcem z ustawy o samorządzie gminnym: a więc zawierający tylko goły przepis art. 51 ust. 3, bądź art. 18 ust. 2 pkt 7, albo art. 35 ust.3 pkt 4 lub nawet wszystkie naraz. Zamiast wlania konkretnej treści do ram ustawowych jest to bowiem zastąpienie tej treści ramami ustawowymi i niczym więcej. Jest to więc zabieg bezsensowny i niepotrzebny, bo ustawa i tak obowiązuje niezależnie czy się ją przepisze do aktu prawnego niższego rzędu (tj. do statutu jednostki pomocniczej, którą jest sołectwo) czy się tego nie zrobi. Dotyczy to także mienia gminnego oraz składników mienia komunalnego przekazanego sołectwu do korzystania.
Dlaczego nie używam terminu „budżet sołectwa" tylko „gospodarka finansowa sołectwa"? Dlatego bo ustawa nie nadała sołectwom osobowości prawnej, a w związku z tym nie mogą one tworzyć budżetów. Natomiast powinny prowadzić swoją gospodarkę finansową, chociaż nie całkiem samodzielnie, nie w oderwaniu od budżetu gminy, ale w powiązaniu z nim. Wynika to bowiem wprost z art. 51 ust. 3. Jego przepis jest następujący: „Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy."
Istotny wpływ na prawidłowość przepisów uchwalanych przez radę gminy w statucie sołectwa powinien mieć przepis art. 18 ust. 2 pkt 7, który jest następujący: „Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki". Wynika z niego, że obowiązkiem rady gminy jest uchwalenie zakresu działania sołectwa, zasad przekazywania mu składników mienia do korzystania oraz środków ze swojego budżetu na realizację zadań przez sołectwo. A skoro tak, to obowiązkiem jest także przekazanie przez gminę sołectwu składników mienia komunalnego do korzystania oraz ustalenie zakresu przekazanych mu zadań i środków z budżetu gminy na ich realizację.
O obowiązku określenia przez radę gminy w statucie sołectwa „zakresu zadań przekazywanych mu przez gminę" wprost mówi przepis art. 35 ust. 3 pkt 4. Ale podstawowa zasada państwa prawa, państwa samorządnego nie pozwala nakładać zadań bez przekazania na ich realizację pieniędzy. Notabene gminy toczą od lat z coraz lepszym skutkiem o to spór z państwem, broniąc się przed takimi praktykami ze strony państwa w stosunku do siebie. Niestety, wiele z nich zapomina o sołectwach. W ten sposób decentralizacja zatrzymuje się w tych gminach na poziomie gminnym i nie obejmuje społeczności lokalnych w sołectwach. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 4 mówi co prawda o tym, że statut sołectwa musi obowiązkowo określać „sposób realizacji tych zadań" , ale jest on tak ogólnie sformułowany, że rady gmin często nie wiążą go z przepisem art. 18 ust 2. pkt 7 ani z art. 51 ust. 3, co należy uznać za niesłuszne.
Gospodarka finansowa sołectwa
Biorąc pod uwagę te skąpe i nieścisłe sformułowania dotyczące gospodarki finansowej sołectw, które znajdują się w ustawie o samorządzie gminnym oraz fakt, że prawo budżetowe przewiduje możliwość wydzielenia w budżecie gminy środków dla sołectw – w statucie sołectwa powinny się znajdować przepisy będące rozwinięciem rozwiązań zawartych w statutach gmin. I tak rada gminy w statucie gminy powinna określić jakie wpływy mają zasilać finanse sołectwa i wg jakiej zasady należy je obliczać. Do tych wpływów należałoby więc zaliczyć udział w budżecie gminy a także przychody własne sołectwa z wpływów z mienia, którym zarządza, z organizowanych imprez, loterii, zbiórek, darowizn ofiarowanych na rzecz gminy z przeznaczeniem dla sołectwa z czynszów z lokali oddawanych w najem lub dzierżawę, bądź użyczanych odpłatnie na różne imprezy.
Skoro z przepisu art. 51 ust. 3 wynika, że gospodarka finansowa sołectw musi być prowadzona w ramach budżetu gminy, to oznacza, że musi ona być zamknięta w takich samych ramach czasowych jak budżety gmin, a więc w danym roku budżetowym (pokrywającym się notabene z rokiem kalendarzowym). Z przepisów prawa budżetowego wynika, że gospodarka finansowa sołectw może być prowadzona w ramach budżetów gminnych w formie planów finansowo-rzeczowych, które powinny być załącznikami do budżetów gmin. I taki przepis powinien się znaleźć w statucie sołectwa, ale także powinna zostać powtórzona ogólna reguła, wedle której oblicza się „udziały" sołectw w budżecie gminy, aby sołtys i rada sołecka a także zebranie mieszkańców mogli obliczyć, ile przypadnie pieniędzy na ich sołectwo w przyszłym roku i odpowiednio do tego zaplanować przychody i wydatki na potrzeby sołectwa. W statucie powinna się znaleźć także żelazna reguła, że sołectwo nie ma prawa doprowadzić do deficytu, tj., że wydatki nie mogą przekroczyć przychodów. Trzeba też koniecznie zapisać co ma się stać z niewykorzystanymi w danym roku przychodami, aby zapobiec „utopieniu" nadwyżki finansowej sołectwa w nadwyżce budżetowej gminy.
Wydatki zaplanowane w planie finansowo-rzeczowym nie mogą wykraczać poza zadania, które ma prawo prowadzić sołectwo, dlatego ważne jest określenie tych zadań i ich zakresu w statucie sołectwa. W statucie powinny być także określone terminy przygotowania projektu: planu tych wpływów i wydatków przez sołtysa, przedłożenia ich zebraniu mieszkańców i przedłożenia uchwały zebrania w sprawie planu skarbnikowi gminy. Oczywiście termin przekazania skarbnikowi powinien wyprzedzać znacznie termin przedłożenia przez wójta budżetu gminy radzie gminy. Statut powinien przewidywać także podstawową regułę postępowania w przypadku jeśli rada gminy nie uchwali budżetu gminy do końca roku a także do ostatecznego terminu ustawowego, tj. do 31 marca planowanego roku budżetowego. Sytuacja taka może na 3 miesiące sparaliżować albo bardzo utrudnić funkcjonowanie sołectwa. Umieszczenie w statucie przepisu, że wówczas obowiązuje projekt planu finansowo-rzeczowego uchwalonego przez zebranie mieszkańców zapobiegnie problemom. W statucie powinien znaleźć się przepis o obowiązku i formie oraz terminie rozliczania się sołtysa z prowadzonej gospodarki finansowej zarówno przed zebraniem mieszkańców jak i gminą.
Statut powinien też określać w jaki sposób mają być gromadzone i wydatkowane środki na potrzeby sołectwa. W części gmin sołectwa nie dysponują odrębnym rachunkiem bankowym, albo nawet żadnym rachunkiem, ponieważ jest to kwestionowane. Niemniej można przecież i wskazane jest wyodrębnienie tych środków choćby na subkoncie utworzonym dla danego sołectwa przy koncie bankowym gminy. Księgowanie dochodów i wydatków sołectwa powinien prowadzić urząd gminy.
Mienie
Prawidłowy statut musi także zawierać listę składników mienia komunalnego, a także praw rzeczowych z nim związanych, które sołectwu przekazuje gmina (może to być prawo użytkowania albo np. prawo służebności polegające na takim to a takim używaniu danego mienia i czerpania z tego pożytków). Ponadto powinien także zawierać listę składników tzw. mienia gminnego. Jest to mienie komunalne, które przed wejściem w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, tj. przed dniem 27 maja 1990 r. (obecnie ta ustawa nazywa się ustawą o samorządzie gminnym) było tzw. mieniem gromadzkim i wieś czerpała z niego dochody oraz różne pożytki, np. drzewo z lasu, opłaty z najmu lokali, dzierżawy czy uprawy działek gruntu, np. tzw. sołtysówek itp.
Dlaczego jest takie ważne wpisanie tego mienia do statutu? Dlatego bo sołectwo może i powinno czerpać z obu tych kategorii mienia dochody, a więc może mieć stabilne, stałe dodatkowe źródło finansowania wydatków na pokrycie swoich potrzeb, oprócz środków przekazanych mu przez gminę z budżetu. Gwarantuje mu to ustawa (chociaż w praktyce w wielu gminach nie wygląda to optymistycznie). Zgodnie bowiem z przepisami art. 48 ust. 1, 1a i 2 sołectwo ma prawo do korzystania z przekazanego jej przez gminę mienia komunalnego oraz z mienia gminnego i do rozporządzania dochodami z zarządzania tym mieniem (ale pod warunkiem określenia w statucie tych praw i tego na czym ma polegać to zarządzanie – w grę wchodzi sprawowanie tzw. zwykłego zarządu tym mieniem). „1. Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. 1a. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do jednostki niższego rzędu, o której mowa w art. 35 ust. 2. 2.Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. 3. Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe zwane dalej mieniem gminnym, pozostają niezmienione". Ust. 1 odnosi się do mienia komunalnego przekazanego sołectwu, ust. 2 do tzw. mienia gminnego, a ust. 3 do specyficznego mienia gminnego, które nie jest mieniem komunalnym tylko jest własnością grupową, inaczej współwłasnością mieszkańców wsi (nie zawsze wszystkich – wchodzą tam w grę dziedziczone udziały mieszkańców, ale niezbywalne) i należy do kategorii wspólnot gruntowych).
Jeśli gmina w statucie sołectwa nie wymieni tych składników mienia społeczność sołecka ma prawo i powinna upomnieć się o to we własnym interesie. Może to uczynić wykorzystując konsultacje, bo rada gminy jest obowiązana do ich przeprowadzenia z mieszkańcami, gdy chce uchwalić projekt nowego statutu sołectwa albo ma zamiar wprowadzić zmiany do starego statutu. Społeczność sołecka może w ostateczności wystąpić o wprowadzenie odpowiedniego zapisu w statucie poprzez swojego sołtysa (upoważniając go imiennie do reprezentowania siebie przed sądem ) albo każdy indywidualnie w trybie art. 100 bądź 101 ustawy o samorządzie gminnym (więcej o tej możliwości – w oddzielnym tekście).
Ponadto wpisanie składników mienia gminnego do statutu sołectwa jest bardzo ważne, dlatego że sołectwo może dochodzić swoich praw nawet przed sądem, gdyby korzystanie przez sołectwo z przysługujących mu praw do korzystania z mienia gminnego było naruszone. Z naruszeniem takim mamy nierzadko do czynienia np. w sytuacji podjęcia decyzji przez władze gminy o sprzedaży działki gruntu użytkowanej przez sołectwo i określonej jako składnik mienia gminnego, czy świetlicy wiejskiej, domu ludowego itp., mimo sprzeciwu zebrania mieszkańców. Wpisanie składników mienia do statutu sołectwa oznacza zaś, że sołectwo ma bezsprzecznie prawa do tego mienia, a ponieważ są one chronione ustawowo (z mocy przepisu art. 48 ust. 2) sołtys w imieniu sołectwa może dochodzić przed sądem tych praw. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez sołtysa w imieniu sołectwa (tylko jemu przysługuje to uprawnienie) musi on udowodnić, że jest stroną w postępowaniu.
Nawet ta ograniczona zdolność sądowa sołectwa często jest jednak kwestionowana. Niesłusznie! Jak bowiem orzekł Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 14.04.1991 r.: „Samorząd mieszkańców wsi ma od dnia 1 stycznia 1991 r. zdolność sądową w sprawach należących do jego właściwości z mocy ustawy lub statutu nadanego przez radę gminy" (III Cz P 23 91, Orzeczenie OSNC 1992/2/20). Niemniej należy mieć na uwadze, że zdolność sądowa sołectwa nie oznacza, że w ogóle może ono występować (poprzez swojego sołtysa) do sądu we wszystkich sprawach, ale tylko w tych, które należą do właściwości sołectwa z mocy nadanego mu statutu lub ustawy.
Kontrola i nadzór
Statut gminy powinien także zawierać przepisy dotyczące kontroli i nadzoru organów gminy, tj. wójta i rady gminy nad działalnością sołtysa i rady sołeckiej.
Nadzór ogólny nad działalnością sołectwa sprawuje rada gminy. W imieniu rady gminy bieżący nadzór sprawuje wójt. Powinien on obejmować dwie kwestie: czy działalność sołectwa jest celowa, rzetelna i gospodarna, a ponadto czy jest zgodna z prawem. Wójt może więc wstrzymać lub zawiesić wykonanie uchwały zebrania mieszkańców niezgodnej z prawem. Natomiast uchylić może ją tylko rada gminy.
W związku z powyższym wójt, rada gminy, komisja kontroli rewizyjnej w gminie a także skarbnik (w kwestiach finansowych) mają prawo żądać od sołtysa udzielenia informacji i dokumentów dotyczących działania organów sołectwa, mogą dokonywać wizytacji i uczestniczyć w zebraniach mieszkańców.
Jednakże statut powinien także zawierać przepis dający sołectwu prawo wniesienia sprzeciwu do wójta i rady gminy, jeśli organy wykonawcze gminy oraz jej jednostki organizacyjne nie realizują uchwał zebrania mieszkańców, a w razie odmiennego stanowiska nie przedstawią go w określonym ściśle terminie wraz z uzasadnieniem.

Joanna Iwanicka