Po co nam ustawa o funduszu sołeckim?

Spotkanie w siedzibie Fundacji im. Stefana Batorego w Warszawie było pierwszym z trzech zaplanowanych w tym roku przez SLLGS w ramach projektu „Budżet obywatelski. Uczestnictwo w tworzeniu budżetu na poziomie lokalnym", którego celem jest zebranie praktycznych doświadczeń związanych z wejściem w życie ustawy o funduszu sołeckim – w skali gminy i sołectwa. Autorów projektu szczególnie interesuje wpływ funduszu na oddolną aktywność mieszkańców i działalność lokalnych instytucji. W seminarium wziął udział senator Ireneusz Niewiarowski, prezes Krajowego Stowarzyszenia Sołtysów, mecenas Rafał Trykozko, ekspert z zakresu finansów publicznych, autor Komentarza do ustawy o funduszu sołeckim, Szymon Osowski, ekspert SLLGS, Anna Graczyk i Ewelina Wołoszyk, koordynatorki projektu Pyrzycka Akademia Zmiany realizowanego przez Stowarzyszenie Polites, Grażyna Dudek, sołtys sołectwa Nowiny Wielkie w gminie Witnica. Patronat medialny nad projektem objęła Gazeta Sołecka.

W panelu dyskusyjnym dedykowanym ustawie o funduszu sołeckim poruszono kwestie prawne związane z wprowadzeniem i realizacją ustawy. W drugim, omawiającym wpływ funduszu sołeckiego na animację lokalną i aktywność mieszkańców, swoimi doświadczeniami z wprowadzania funduszu dzielili się sołtysi, lokalni liderzy i koordynatorzy projektu pracujący w wybranych sołectwach w woj. zachodniopomorskim.

– Funduszu sołeckiego nie dałoby się w istniejącym obecnie prawie umiejscowić jako funduszu celowego, którym dysponowałby sołtys zaciągający zobowiązania finansowe wobec gminy – wyjaśniał mecenas Rafał Trykozko. – Model przyjęty w ustawie jest optymalny. Ustawa wywołała podstawowy skutek, bowiem już w art.1 nałożyła obowiązek zajęcia się przez radę gminy kwestią wyposażenia sołectw w środki finansowe. Z ustawy wynika, że rada gminy ma obowiązek wypowiedzieć się, czy przyznaje sołectwom środki, czy nie. A jeżeli nie przyznaje, ma to uzasadnić i wskazać przyczyny, dlaczego funduszu w jej gminie nie będzie. Tylko przyjęcie konstrukcji, że przy prawidłowo uchwalonym przedsięwzięciu i sporządzonym wniosku organy gminy mają obowiązek ująć w budżecie przedsięwzięcie uchwalone przez sołectwo, ma sens. Były wcześniej gminy i regiony, gdzie tradycja tzw. odpisów sołeckich jest mocno zakorzeniona, na przykład na Dolnym Śląsku, Podkarpaciu czy w Wielkopolsce, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie zobowiązywała władz gminnych do zajęcia się wyposażeniem sołectwa we własne środki finansowe. To, że ustawa o funduszu sołeckim przewiduje obowiązek wypowiedzenia się rady gminy w każdym roku, jest jej dużym plusem. Podobnie jak zwrot z budżetu państwa części wydatków w formie dotacji celowej, w wysokości od 10 do 30 proc. To zapewne zachęci wiele gmin, żeby przy takiej pomocy państwa odzyskać część środków wydatkowanych w ramach funduszu. Jednak w związku z tym istnieją różne zagrożenia dla funkcjonowania ustawy zgodnie z intencją ustawodawcy.

Pierwsze zagrożenie wynikające z „zachęcania" organów gminy środkami zwracanymi z państwowej kasy, to postawa włodarzy gminy wobec wspólnot sołeckich sprowadzająca się do stwierdzenia, „a to dołóżcie się do budowy drogi albo do kanalizacji". Fundusz sołecki nie służy tym celom – przestrzega ekspert. Jest niemożliwe, żeby z funduszu sołectwo dołożyło do sfinansowania jakiejkolwiek inwestycji gminnej. W czasie, kiedy sołectwo uchwala wniosek, nie ma projektu budżetu, więc do czego miałoby dokładać? – pyta. -Jaką realną udokumentowaną inwestycję miałoby dofinansować? W przypadku inwestycji wieloletnich też jest niemożliwe, ponieważ gmina musi mieć zapewnione pokrycie finansowe w swoim budżecie na każdy rok realizacji.

Fundusz sołecki jest po to, żeby sołectwo miało prawo zadecydować o konkretnym zadaniu. Przenosząc rozwiązania ustawy o funduszu sołeckim na grunt ustawy o finansach publicznych trzeba zauważyć, że sołectwo decyduje w sposób wiążący o ujęciu w budżecie gminy pewnych zadań. Ogólne zasady ustawy o finansach publicznych nie przewidują możliwości, że inne podmioty niż wójt czy rada mają prawo oddziaływać w sposób wiążący na projekt budżetu, dlatego formalizmy w ustawie są nieuniknione. Musi być udokumentowany sposób podjęcia decyzji w budżecie skutkującej konkretnymi postanowieniami, co do których organy gminy nie mają prawa ich kwestionowania. Za adekwatny należy uznać mechanizm ograniczenia, na co zebrania wiejskie mogą środki przeznaczyć. Natomiast wątpliwości sołtysów i gmin wzbudza zapis w art.1 ust.3 ustawy mówiący, że środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć zgodnych ze strategią rozwoju gminy. Bowiem dokument strategii rozwoju gminy, w polskim prawie nie ma od grudnia 2008 r., kiedy usunięto go z ustawy o zasadach polityki rozwoju. Tu chodzi raczej o strategię w rozumieniu ogólnym. Przykładem niezgodności ze strategią rozwoju gminy może być przedsięwzięcie sołectwa polegające na budowie boiska na działce, która w planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod drogę. To klasyczny przykład niezgodności ze strategią rozwoju gminy ponieważ występuje tu sprzeczność ze strategicznym dokumentem, czyli z planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Pewne ograniczenia w ustawie muszą być, a to napotyka opór w sołectwach i w gminach. Na spotkaniu sołtysów w Nowym Targu, wspomina mec. Trykozko, jego uczestnicy byli zdenerwowani tym, że w związku z funduszem sołeckim zebranie wiejskie trzeba będzie przeprowadzić w odpowiednim terminie, złożyć do gminy sformalizowany wniosek, a termin upływa 30 września.

Zakładając jedyny dopuszczalny model funduszu, czyli prawo do rzeczywiście wiążącej decyzji zebrania wiejskiego, trzeba poddać się pewnym ograniczeniom.

Ustawa nie wypowiada się o zmianie wniosku w celu wykonania innego przedsięwzięcia niż wcześniej zaplanowane. Na przykład, gdy zamiast remontu świetlicy wiejskiej w połowie roku zebranie wiejskie dojdzie do wniosku, że bardziej potrzebny jest plac zabaw dla dzieci. Zdaniem eksperta, graniczna data 30 września uniemożliwia taką zmianę. Gdy podliczymy wszystkie terminy rozpatrywania wniosków, to okaże się, że każda procedura najpóźniej kończy się 14 listopada, co oznacza, że wójt wtedy ma pewność, jakie wnioski sołectw musi uwzględnić w nowym budżecie. O ile łatwo jest interpretować, że wniosek nie może być zmieniony, to pojawia się coraz więcej problemów związanych z funduszem sołeckim jako załącznikiem do uchwały budżetowej. Trudno zakładać, aby zebranie wiejskie w sposób profesjonalny skosztorysowało zadanie, jasno więc należałoby wskazać, że niezmienność ma dotyczyć przedsięwzięcia. O sposobie wykonania zadania decyduje wójt czy burmistrz, a sołectwo ma być zainteresowane tym, żeby przedsięwzięcie jako cel zostało osiągnięte.

Następne zagrożenie związane jest z art. 1. ust.4 i dotyczy przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na pokrycie wydatków na działania zmierzające do usunięcia klęski żywiołowej. To przepis martwy w kontekście terminów, w jakich muszą być podejmowane decyzje związane z uruchomieniem funduszu soleckiego. Chyba, że byłby zapis pozwalający na zmianę wniosku przedsięwzięcia w sytuacji zaistniałej klęski żywiołowej, w przeciwnym razie z ustawy nie wynika, jaki jest tryb postępowania w takim wypadku. Również ust.3 art. 2 mówiący, że środki funduszu niewykorzystane w danym roku budżetowym wygasają z upływem roku nie ma żadnego znaczenia w świetle ustawy o finansach publicznych. Co z tego przepisu może wynikać? – zastanawiał się mec. Trykozko. Jeżeli nie wydamy pieniędzy w jednym roku, czy to oznacza, że nie kumulują się fundusze sołeckie? W rzeczy samej nie kumulują się. Są to przecież środki budżetowe gminy, a nie środki funduszu, ponieważ fundusz to pula, którą dysponuje zebranie wiejskie. Środki niewykorzystane oznaczają, że uchwalono prawidłowy wniosek, wójt w budżecie ujął wydatki na jego realizację, ale nie wykonał przedsięwzięcia. Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca, bo przecież wójt zostanie za to rozliczony. Ten przepis powinien brzmieć inaczej.

– Fundusz sołecki, a wcześniej tzw. odpisy sołeckie, są to niewielkie kwoty, więc sołtysi myślą, że lepiej będzie jeżeli sobie je „uzbierają", na przykład w ciągu dwóch lat, na realizację nieco większego przedsięwzięcia – tłumaczyła Joanna Iwanicka, redaktor naczelna Gazety Sołeckiej. – Zostawienie tego zapisu miałoby walor edukacyjny! Ustawa o funduszu sołeckim jest nie tylko dla urzędników gminnych, radnych czy wójta, ale również dla sołtysów. Oni pytają, co oznacza ten przepis? – W takim razie trzeba go przenieść z art.2 do art. 4 – zaproponował R. Trykozko. – W przypadku niezłożenia wniosku przez sołectwo, środki funduszu nie podlegają wykorzystaniu w następnych latach. Bo przecież on się nie kumuluje. Kolejna kwestia to zwiększenie środków funduszu przez radę gminy, tu trzeba byłoby napisać wprost, w jakich przypadkach może podjąć taką decyzję. Powinna nastąpić w takim czasie, żeby dało się objąć wnioskiem, bo tylko wtedy jest to fundusz sołecki. To jest przede wszystkim problem gmin, które przed funduszem sołeckim dysponowały środkami dla sołectw. Żeby sołectwa na funduszu nie straciły i dostawały więcej pieniędzy niż przed wprowadzeniem ustawy. Według niektórych RIO środki funduszu można zwiększać w trakcie realizacji przedsięwzięcia .No to pytam, czy wtedy jest to fundusz? Przecież fundusz to jest to, co ja we wniosku rozdysponowuję. Moim zdaniem, zwiększenie środków funduszu powinno nastąpić przed 31 lipca. Kolejny problem stwarza ust.3 art.4 mówiący o tym, że wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa. To bardzo ogranicza i powoduje niepotrzebne problemy. Co ma zrobić sołectwo – ulicówka przy drodze wojewódzkiej – w której nie ma szkoły, świetlicy ani remizy, a dzieci chodzą do szkoły w innej miejscowości, gdzie nie ma żadnej działki gminnej do zagospodarowania. Na co ma wydać fundusz solecki?

– Być może ustawa o funduszu soleckim w niedalekiej przyszłości będzie wymagała pewnych zmian, nowelizacji – powiedział senator Ireneusz Niewiarowski. – Jeszcze nie tak dawno projekt tej ustawy wywoływał duży opór w środowisku samorządów gminnych, pokłosie tego obserwujemy do dziś. Myślę, że zmianie nastawienia większości korporacji samorządowych do ustawy pomogła przysłowiowa „marchewka", czyli możliwość zwrotu z budżetu państwa do 30 proc. wydatków poniesionych na realizację sołeckich przedsięwzięć w ramach funduszu. Trzeba było poczynić ustępstwa i dzisiaj fundusz ma charakter fakultatywny. Wciąż jednak pokutuje niechęć do funduszu, być może wynika ona ze sposobu sprawowania władzy w gminie, na zasadzie „gmina to ja". Na wsi są duże tradycje wspólnotowego działania, ale z drugiej strony wciąż wieś jest bardzo nieufna wobec zmian – podkreślił I. Niewiarowski.