• Zobacz więcej

Refundacja wydatków poniesionych przez gminy z funduszu sołeckiego2

Drukuj
Zgodnie z art. art. 2 ust 4 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2009 r. Nr. 52, poz. 420) gminom, które sfinansowały wydatki na przedsięwzięcia z puli funduszu sołeckiego przysługuje zwrot części tych wydatków w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Zwrot nie jest jednakowy, bowiem gminom najbiedniejszym, tj. w ujęciu skrótowym takim, których dochody bieżące w przeliczeniu na mieszkańca są niższe od takiż przeciętnych dochodów gmin w kraju – przysługuje najwyższy zwrot czyli 30 proc. tych wydatków.
Zaś gminom „średniakom", w których ten wskaźnik wynosi od 100 do 120 proc średniej krajowej – przysługuje zwrot 20 proc. poniesionych wydatków z funduszu sołeckiego. Z kolei „najbogatsze" gminy, w których wskaźnik dochodów bieżących „na głowę" mieszkańca jest wyższy niż 120 średniej krajowej - mają prawo do uzyskania zwrotu 10 proc wydatków poniesionych ze swojego budżetu na przedsięwzięcia z puli funduszu sołeckiego. Jednakże - aby potem gmina nie musiała zwracać refundacji uzyskanej z budżetu państwa i urzędnicy w urzędzie gminy odpowiedzialni ze te kwestie aby nie narażać się osobiście na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - powinni dołożyć starania aby przedsięwzięcia zawarte we wnioskach o refundację przekazanych przez wójtów do wojewodów były takie same jak we wnioskach sołectw złożonych wójtom. Także liderzy sołectwa powinni zadbać aby wnioski były przekazane na czas, były poprawne i prawidłowo uzasadnione, aby nie narażać z kolei swoich wójtów i urzędników w gminie na nieprzyjemności. Gdyby bowiem wójt i urzędnicy gminni przymknęli oko na uchybienia sołectw np. na nieterminowe przekazanie wniosku przez sołectwo albo na niewłaściwe uzasadnienie lub zawyżenie kwoty przedsięwzięcia albo np. przedłożyli przedsięwzięcia nie kwalifikujące się jako zadania własne gminy itd., to narażają się na zarzuty o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a może nawet na sankcje z tego powodu.
 
A więc wnioski o refundację składane przez wójtów do wojewody nie powinny zawierać wydatków na dodatkowe przedsięwzięcia nie ujęte we wnioskach sołectw. Nie powinny również uwzględniać wydatków nieuzasadnionych tj. nie wynikających z zakresu realizacji przedsięwzięć opisanych we wnioskach sołectw. A bywa, że są one sztucznie dopisywane np. na pokrycie kosztów bieżącego funkcjonowania sołectwa, takich jak zakup komputerów, papieru do drukarki, kopert, znaczków itp. chociaż z konkretnych przedsięwzięć ujętych we wnioskach sołectw w danej gminie przykładowo z remontów chodników, dróg, świetlic i urządzenia placów zabaw dla dzieci, wcale one nie wynikają. Należy tego unikać, bo zapewne zostanie to wykryte. Pamiętajmy w razie sita kontrolnego – zostaną uznane tylko takie wydatki na zakup komputera i papieru, które wynikać będą z charakteru przedsięwzięcia. Lepiej więc aby sołectwo umieściło je w szacunku kosztów jakiegoś konkretnego przedsięwzięcia albo kilku przedsięwzięć np. jako wyposażenie świetlicy wiejskiej lub na przeznaczenie papieru na konkurs plastyczny dla dzieci podczas konkretnego festynu i z przeznaczeniem na korespondencję w sprawie organizacji tej imprezy niż gdyby gmina miała je upychać potem na siłę tj. bez uzasadnienia w wykazie wydatków z funduszu sołeckiego we wniosku refundacyjnym i narażać się na zakwestionowanie prawa do refundacji.
Gwoli informacji – wnioski o refundację powinny być składane na obowiązujących formularzach, których wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Finansów z dn. 25 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 106). Urzędnicy powinni też przestrzegać terminu na złożenie wniosku wojewodzie, określonemu w rozporządzeniu na dzień 31 maja roku następnego po roku realizacji wydatków. Należy się bowiem spodziewać, że będzie on traktowany jako zawity i w razie jego przekroczenia wniosek o refundację może być odrzucony. Z kolei zwrot na rachunek gminy zgodnie z tym rozporządzeniem powinien wpłynąć do dnia 31 sierpnia następnego po roku realizacji danych wydatków przez gminę z funduszu sołęckiego.
Zgodność wydatków ujętych we wnioskach sołectw z wydatkami uwzględnionymi we wniosku o refundację złożonym do wojewody jest istotna dla gminy. Należy bowiem mieć na uwadze, że wnioski o refundację wedle par 3 w/w rozporządzenia podlegają sprawdzeniu przez służby wojewody pod względem rachunkowym i formalnym. I w razie stwierdzenia błędów albo braków gmina ma tylko 7 dni od doręczenia wezwania na usunięcie tych błędów albo uzupełnienie braków.
Jeśli pomimo tego sita w województwie przeszłyby wnioski o refundację zawierające nieprawidłowości albo uchybienia kwalifikujące do zakwestionowania prawa do refundacji, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że wcześniej czy później wychwyci je RIO, jeśli nie od ręki, to nieraz po roku dwóch albo i kilku lat w trakcie kompleksowej kontroli finansowej gminy. I trzeba będzie nieusadnioną kwotę zwrotu oddać. Tak np. jak stało się to w przypadku gmin Nowogard i Widuchowa czy Kamień Pomorski w woj. zachodniopomorskim.
W wystąpieniu pokontrolnym dotyczącym gminy Nowogard z 19 kwietnia 2012 (sygn. WK-0913-1054/2K/2012) RIO w Szczecinie m.in. stwierdziła: „W 2010 r. ze środków wyodrębnionych w ramach funduszu sołeckiego wydatek poniesiony przez sołectwo Lestkowo przeznaczono na zakup kosiarki na kwotę 5.166,00 zł mimo, że żadne z przedsięwzięć wymienionych we wniosku złożonym przez sołectwo nie obejmowało swym zakresem realizacji tego typu zadania i nie uzasadniało poniesienia przedmiotowego wydatku, czym naruszono przepisy art. 1 ust 3 ustawy z dn. 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2009 r Nr 52, poz. 420). Jednocześnie zaliczenie powyższego wydatku do wydatków wykonanych ze środków funduszu sołeckiego i ujęcie go we wniosku przekazanym przez burmistrza w dniu 31 maja 2011 r. wojewodzie zachodniopomorskiemu o zwrot z budżetu państwa części poniesionych wydatków gminy wykonanych w ramach funduszu sołeckiego spowodowało, iż w złożonym wniosku wykazano kwotę wydatków podlegających zwrotowi w wysokości 68.312,40 zł (30 proc. z kwoty 227.708,00 zł) zamiast 66.762,60 zł (30 proc. z kwoty 22.542,00 zł) w rezultacie czego gmina otrzymała w dniu 22 sierpnia 2011 r. w postaci dotacji celowej kwotę zwrotu wyższą od należnej o 1.549,80 zł, co pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 2 ust 4 i art. 2 ust 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust 3 wymienianej powyższej ustawy. Za powstanie opisanych nieprawidłowości odpowiedzialność ponosi podinspektor wydziału gospodarki nieruchomościami, geodezji i rolnictwa, a z tytułu nadzoru kierownik wydziału i burmistrz."
Z kolei wystąpieniu pokontrolnym odnoszącym się do gminy Widuchowa z dnia 14 maja 2012 r. (sygn. WK-0913-1056/4/K/2012) np. czytamy: „W 2010 r. ze środków wyodrębnionych w ramach funduszu sołeckiego wydatki w łącznej kwocie 458,57 poniesione z przeznaczeniem na zakup materiałów papierniczych przeznaczonych dla sołectwa Czarnowo (faktury nr... i n ... odpowiednio z dnia 1 i 4 marca 2010 r.)) pomimo, iż żadne z przedsięwzięć wymienionych we wniosku złożonym w tej sprawie przez sołectwo burmistrzowi nie obejmowało realizacji tego typu zadania i nie uzasadniało poniesionych przedmiotowych wydatków (finansowanych ze środków przeznaczonych na zakup gier edukacyjnych) czym naruszono przepisy art. 1 ust 3 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2009 r. Nr. 52, poz. 420) . Jednocześnie zaliczenie powyższych wydatków do wydatków ze środków funduszu sołeckiego i ujęcie ich we wniosku o zwrot z budżetu państwa części wydatków gminy wykonanych w ramach funduszu sołeckiego spowodowało, iż w złożonym wniosku wykazano kwotę wydatków podlegających zwrotowi w wysokości 1.230,83 zł (20 proc. z kwoty 6.154,14 zł) zamiast 1.139,12 zł (20 proc. z kwoty 5.695,57 zł) w rezultacie czego gmina otrzymała w dniu 23 sierpnia 2011 r. w postaci dotacji celowej kwotę zwrotu wyższą od należnej o 91,97 zł , co pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 2 ust 4 i art. 2 ust 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust 3 ustawy. Odpowiedzialność za opisane nieprawidłowości ponosi inspektor zatrudniony na samodzielnym stanowisku d.s. oświaty, kultury i sportu, a z tytułu nadzoru wójt gminy."
Natomiast w wystąpieniu sporządzonym po kontroli gospodarki finansowej gminy Kamień Pomorski z dnia 23 maja 2012 r. (sygn. WK 0913 – 1057/5/K/2012) szczecińska RIO stwierdziła m.in. „Na mocy uchwały nr XLV/323/09 z 26 czerwca 2009 r. Rada Miejska w Kamieniu Pomorskim wyraziła zgodę na wyodrębnienie w budżecie gminy na 2010 r. środków finansowych stanowiących fundusz sołecki. Spośród 23 funkcjonujących wówczas sołectw wnioski o sfinansowanie wskazanych przedsięwzięć złożyło 21 sołectw. Stwierdzono następujące nieprawidłowości:
A/ wniosek sołectwa Skarchowo o przyznanie w 2010 środków funduszu sołeckiego został przekazany burmistrzowi w dniu 5 października zamiast nie później niż do końca 30 września tj. 5 dni po obowiązującym terminie i nie został w związku z tym odrzucony przez burmistrza (wskazane we wniosku przedsięwzięcie nie zostało sfinansowane z funduszu sołeckiego), czym naruszono odpowiednio przepisy art.4 ust 4 i 5 ustawy.
B/ Realizując w 2010 r. budżet gminy dokonano zmian w planach wydatków i w ramach funduszu sołeckiego, w części dotyczącej sołectwa Górki, zrealizowano wydatki w łącznej wysokości 4.998,90 zł, które służyło realizacji nowego przedsięwzięcia nie ujętego we wniosku sołectwa złożonego w ustawowym terminie lub zostały poniesione w wysokości przekraczającej kwotę przewidzianą do realizacji przedsięwzięcia wskazanego we wniosku:
– 3.174,90 zł wydatkowano z przeznaczeniem na zakup paczek dla dzieci – we wniosku złożonym przez sołectwo nie przewidziano wydatków na ten cel,
– z przeznaczeniem na doposażenie świetlicy socjoterapeutycznej wydatkowano o 1.824,00 zł więcej niż przewidziano w złożonym przez sołectwo wniosku – na realizację wskazanego przedsięwzięcia przewidziano środki w kwocie 3.180,00 a zrealizowano wydatki wysokości 5004,00 zł , co pozostaje w sprzeczności z z przepisami art. 1 ust 3 w związku z art. 4 ust 3 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim. Odpowiedzialność za powyższe nieprawidłowości ponoszą skarbnik gminy i burmistrz."
Należy też pamiętać, że przesunięcie przez gminę środków z jednego przedsięwzięcia na inne istniejące będzie z pewnością potraktowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową jako zwiększenie wydatków ponad kwotę ujętą we wniosku sołectwa i jako takie nie będzie podlegać refundacji. Taki sam będzie skutek wydatkowania środków z funduszu sołeckiego na nowe nieuchwalone wcześniej przedsięwzięcie. Choćby z przyczyn niezależnych od mieszkańców sołectwa doszło do rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia lub niemożliwe byłoby jego wykonanie i gmina zdecydowałaby się na przeznaczenie przypadającej na sołectwo kwoty funduszu sołeckiego na inne przedsięwzięcie nie ujęte wcześniej we wniosku sołectwa, to wydatek taki, powinien być przez gminę potraktowany jako zwykły wydatek budżetu. Czyli powinien być potraktowany jako wydatek, od którego nie przysługuje zwrot z budżetu państwa, a nie wydatek z puli funduszu sołeckiego. A więc gmina nie powinna w takiej sytuacji się ubiegać o refundację, bo jeśli nie wojewoda to z pewnością RIO uzna, że gminie zwrot poniesionych wydatków w takiej sytuacji się nie należy.
Takie wnioski wynikają ze wskazań Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie ujętych w piśmie z dn. 20 września 2011 skierowanym do pani burmistrz Węgorzyna, w którym zwróciła się do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z prośbą o opinię w sprawie wydatkowania środków z funduszu sołeckiego. Zapytała ona m.in. czy można dokonywać zmian w ciągu roku budżetowego polegających na zmniejszeniu jednego uchwalonego przedsięwzięcia a zwiększeniu wydatków na inne uchwalone przedsięwzięcie? Poza tym czy można dokonywać zmian w ciągu roku budżetowego polegających na zmniejszeniu jednego uchwalonego przedsięwzięcia a zwiększeniu wydatków na nowe nieuchwalone w 2010 roku przedsięwzięcie?
I w odpowiedzi z dnia 20 września 2011 r. (znak K-0542/67/UG/11) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie stwierdziło m.in.: „Kolegium Izby wskazuje, iż ustawa o funduszu sołeckim nie przewiduje zmian wniosków w trakcie roku budżetowego, a wydatki poniesione w następstwie takiej zmiany nie są już wykonywane w „ramach funduszu", gdyż ich przeznaczenie nie wynika z wniosków sołectw, złożonych w trybie ustawy o funduszu sołeckim. (...) należy zauważyć, iż w przypadku rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia lub niemożności jego wykonania z przyczyn niezależnych od mieszkańców sołectwa, istnieje możliwość przeznaczenia niewydatkowanych środków na wykonanie innych zadań wskazanych przez sołectwo. Wydatek taki, powinien być jednak potraktowany jako wydatek budżetu, od którego nie przysługuje zwrot z budżetu państwa w formie dotacji celowej."
Takie same jak stwierdzone w woj. zachodniopomorskim nieprawidłowości związane z funkcjonowaniem funduszy sołeckich wynikają z kontroli, które przeprowadziły Regionalne Izby Obrachunkowe w całej Polsce na wniosek Krajowej Rady RIO podjęty w 2011 r. Oprócz tych wymienionych urzędnicy gminni odpowiadający za sprawy gospodarki finansowej gminy w tym za fundusze sołeckie powinni mieć na uwadze aby prawidłowo obliczyć tzw. kwotę bazową wymienioną w ustawie o funduszu sołeckim, która jest ilorazem kwoty dochodów bieżących gminy oraz liczby mieszkańców gminy wg stanu poprzedzającego rok budżetowy o dwa lata. Obowiązek obliczenia kwoty bazowej spoczywa bowiem na aparacie urzędniczym gminy. A jest ona podstawą do ustalenia następnie przez urzędników (wójta) konkretnej kwoty z funduszu sołeckiego przypadającej na konkretne sołectwo na dany rok budżetowy. Krajowa Rada RIO wskazała na podstawie tych kontroli, że najczęstszym błędem jest zawyżanie wykonanych dochodów bieżących gminy. Błąd ten, bo nie celowe działanie , jest spowodowany zaliczeniem dochodów uzyskanych przez gminę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego osobom fizycznym w prawo własności do dochodów bieżących gminy (czego nie należy robić) a nie do majątkowych (jak błędnie kwalifikują je urzędnicy gminni). Kolejnym błędem jest ustalenie liczby mieszkańców gminy na dzień 30 czerwca a nie na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego o 2 lata właściwy rok realizacji wydatków z funduszu sołeckiego. Następnym błędem jest ustalenie liczby mieszkańców sołectwa na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego o 2 lata rok budżetowy (tj. rok realizacji wydatków z funduszu sołeckiego), a nie o 1 rok albo nie na podstawie liczby ustalonej przez prezesa GUS tylko jakichś innych danych. Na przykład urzędnicy gminni bywa, że uwzględniają w tych ustaleniach osoby zameldowane na pobyt czasowy podczas gdy w ustaleniach tej liczby uwzględniane są tylko osoby posiadające status stałego mieszkańca.
Nieprawidłowe obliczenia mogą potem skutkować zawyżeniem albo zaniżeniem należnej sołectwu kwoty. I jest to jedna z najczęstszych przyczyn błędnego wyliczenia kwoty refundacji z budżetu państwa wydatków poniesionych przez gminy. Wynika to zresztą też z kontroli wszelkich aspektów funkcjonowania funduszu sołeckiego, przeprowadzonych na terenie prawie 1000 sołectw w 36 gminach zlokalizowanych w 9 województwach w latach 2010–2012 przez delegaturę gdańską Najwyższej Izby Kontroli.
RIO ustaliły także wśród nieprawidłowości zaliczanie do zadań własnych gminy przedsięwzięć, które nie spełniają tego kryterium albo zawierały inwestycje zrealizowane poza obszarem sołectwa, albo gminy przyjmowały do realizacji przedsięwzięcia, mimo, że wnioski były złożone z przekroczeniem ustawowego terminu 30 września, a także pomimo, że zebrania wiejskie, które uchwaliły wniosek były nieprawomocne.
RIO ustaliły też, że gminy nie odrzucały wadliwych wniosków, bo urzędnicy nie sprawdzali ich w ustawowym terminie 7 dni tylko dopiero na etapie sporządzania wniosków kierowanych przez gminę do wojewody o refundację. A wtedy sami urzędnicy dokonywali korekty poniesionych wydatków.
Można więc zaryzykować stwierdzenie, że główną przyczyną nieprawidłowości ujawnionych we wnioskach o refundacje było nie przestrzeganie procedur, wymogów i terminów zawartych w ustawie o funduszu sołeckim i w ustawie o funduszu sołeckim.
Kontrola przeprowadzona w 2012 roku przez delegaturę gdańską Najwyższej Izby Kontroli w prawie 1000 sołectwach w 36 gminach na terenie 9 województw (i upubliczniona w br.) potwierdza wcześniejsze ustalenia kontroli RIO. Bowiem wśród nieprawidłowości wskazania we wnioskach refundacyjnych wydatków, które nie powinny być zakwalifikowane przez aparat urzędniczy gminy za wydatki wykonane z funduszu sołeckiego NIK wymienia ujęcie wydatków na realizację przedsięwzięć:
- nie zgłoszonych we wnioskach sołectw,
- innych niż zadania własne gminy,
- zgłoszonych we wnioskach nie spełniających wymogów określonych w art. 4 ust 3-4 ustawy o funduszu sołeckim, a więc takich, które powinny być od razu odrzucone przez wójta, ale nie zostały odrzucone,
- w kwotach przewyższających wysokość środków przypadających na dane sołectwo.
Ale ustalenia inspektorów NIK wskazują ponadto, że z roku na rok sytuacja się poprawia i że nieprawidłowości nie mają masowej skali ani znaczącego wymiaru finansowego. I tak np. w zakresie np. refundacji na 36 skontrolowanych gmin tylko 3 we wnioskach złożonych do wojewodów gminy ujęły inne kwoty niż wydatki poniesione przez nie faktycznie ze środków funduszu sołeckiego, co ujawniła analiza ewidencji księgowej urzędów gmin. Czasami zresztą gminy działały bez widocznego powodu na własną szkodę jak np. Sokołów Podlaski, który w ubiegłym roku wykazała wydatki do refundacji w kwocie 237,8 tys. zł zamiast 249,9 tys. zł. Pani skarbnik gminy wyjaśniła, że sporządzając wniosek o refundację ... pominęła wydatki 2 sołectw, ogółem 12,1 tys. zł, s. Ale skutkiem tego wnioskowana przez gminę kwota stanowiąca 30 proc. kwoty wydatków gminy z funduszu sołeckiego została zaniżona o 3,6 tys. zł. Może to niewiele, ale dla gminy, która znajduje się w grupie osiągających najniższe dochody per capita – to niepotrzebna strata.
Jest jednak nieprawidłowość, która moim zdaniem nie nasuwa takich refleksji tylko jest argumentem za zmianą ustawy o funduszu sołeckim. A mianowicie Regionalne Izby Obrachunkowe po kontroli przeprowadzonej na terenie całej Polski ustaliły, że zamiast odrzucić od razu błędne wnioski sołectw (bo ustawa nie przewiduje możliwości usunięcia nieprawidłowości albo uzupełnienia braków we wniosku sołectwa) wójtowie wzywali sołtysów do usunięcia wykrytych nieprawidłowości albo uzupełnienia wyłapanych braków.
Dla potwierdzenia tezy, że gminy zdobywając doświadczenie uczą się wśród skontrolowanej z kolei przez Najwyższą Izbę Kontroli 36 gmin, które otrzymały nienależne, bo zawyżone kwoty refundacji, w 2011 roku było więcej niż rok później, bo 20 wobec sześciu a i łączna kwota nienależnie pobranych refundacji zmniejszyła się w 2012 roku – z 82,9 tys. zł do 31,2 tys. zł.
Kontrola przeprowadzona zarówno przez NIK jak i przez RIO w moim głębokim przekonaniu, a także we wnioskach pokontrolnych skierowanych przez NIK do Ministra MAC wskazuje też na potrzebę innych zmian w ustawie o funduszu sołeckim. A mianowicie na wprowadzenie do niej przepisów, które umożliwiłyby kilku sąsiadującym sołectwom (w tej samej gminie) realizację jednej inwestycji z łączonych środków sołeckich oraz na możliwość dokonywania zmian w przedsięwzięciach sołeckich w trakcie realizacji roku budżetowego, zmian uchwalonych przez prawomocne zebranie wiejskie.

Hubert Iwanicki

Gazeta Sołecka, nr. 8(248), ABC funduszu sołeckiego